Самовольное создание и изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой а, стр. 19

В литературе уже справедливо отмечалось, что «действующее законодательство очень нечетко формулирует, какие полномочия относятся к ведению органов власти разных типов муниципальных образований. Если с полномочиями городских округов еще более-менее что-то можно понять, то в отношении поселений и районов разобраться трудно. <…> Подобная неразбериха существует и в отношении некоторых других полномочий…» [211].

Другая проблема, тесно связанная с вышеуказанной, состоит в необходимости учета органами публичной власти при принятии и реализации решений, связанных с предоставлением земельных участков и строительством объектов недвижимости, документов территориального планирования (схемы территориального планирования) и документов градостроительного зонировании (правила землепользования и застройки), порядок подготовки, принятия и утверждения которых регламентируется ГсК РФ.

Значение документов территориального планирования заключается в том, что их разработка и утверждение «является средством, позволяющим системно организовать территории городских и сельских поселений, районов, регионов и территории Российской Федерации в целом» [212]. Далее, формализованные посредством принятия документов территориального планирования решения органов государственной власти и местного самоуправления приобретают обязательную силу для физических и юридических лиц только после их фиксации в правилах землепользования и застройки [213], являющихся документом градостроительного зонирования.

Документы территориального планирования подразделяются на:

1) документы территориального планирования РФ;

2) документы территориального планирования субъектов РФ;

3) документы территориального планирования муниципальных образований (ч.2 ст.9 ГсК РФ). При этом первоначально предполагалось с целью исключения конфликта публичных интересов, документы территориального планирования муниципальных образований принимать с учетом соответствующих документов субъекта РФ, а те, в свою очередь, – с учетом документов территориального планирования РФ. Однако на практике во многих населенных пунктах такие документы были приняты ранее принятия соответствующих документов субъектом РФ или РФ.

В этой связи в ГсК РФ были внесены изменения, согласно которым документы территориального планирования субъектов РФ и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования РФ, со дня утверждения (ч.3 ст.9 ГсК РФ), что не вызывает возражений с теоретической точки зрения. Однако как быть, если, предположим, орган местного самоуправления, реализуя генеральный план поселения (т. е. с учетом своего документа территориального планирования), сформировал земельный участок под строительство спортивного комплекса, в то время как, согласно принятым позднее на уровне РФ документам, данный земельный участок находится в зоне, где планируется строительство корпуса высшего учебного заведения? По формальным признакам строительство запланированного муниципалитетом объекта не соответствует требованиям закона со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными последствиями.

Аналогичные сложности возникают с отводом земельных участков и строительством объектов недвижимости в разрезе рассмотрения указанных процедур с учетом градостроительного зонирования территорий. Так, по состоянию на середину 2000-х гг. утвержденные правила землепользования и застройки в большинстве российских муниципальных образований отсутствовали, что, в числе прочего, как обоснованно обращается внимание в литературе [214], предопределяло также невозможность правообладателя земельного участка воспользоваться правом самостоятельного выбора вида разрешенного использования участка (абз.2 п.2 ст.7 ЗК РФ) [215].

Но главное то, что указанное оборачивалось для застройщика риском предоставления земельного участка под строительство интересующего его объекта в той территориальной зоне, где впоследствии такой объект быть построен не может.

Таким образом, на практике, на местах сначала длительное непринятие документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а затем поспешное их принятие (без учета уже предоставленных земельных участков, выданных разрешений и т. п.), неоднократное внесение в них изменений, неучет этих документов при предоставлении земельных участков под строительство и пр. приводит к ситуациям, когда объект недвижимости, создаваемый при формальном соблюдении всех необходимых правил и получении необходимых разрешений, впоследствии оказывается возводимым в режиме самовольной постройки.

Так, по одному из дел ООО обратилось в арбитражный суд с требованием о признании недействительным постановления главы администрации города и об обязании администрации принять решение о продлении срока действия разрешения на строительство кафе. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении заявленных требований отказано.

При этом арбитражными судами установлено, что строительство кафе осуществлено на земельном участке, предоставленном в 2006 г. на основании договора аренды для строительства кафе на срок до мая 2012 г. В 2010 г. администрация выдала ООО разрешение на строительство кафе на срок до декабря 2011 г., однако оспариваемым постановлением администрации данное разрешение на строительство отменено.

Отказывая в удовлетворении заявленных ООО требований, арбитражные суды исходили из того, что в 2008 г. решением городской Думы утверждены Правила землепользования и застройки в городе (далее – Правила). Ст.37 Правил установлен перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования. При этом спорный земельный участок полностью расположен внутри рекреационной зоны, а потому в удовлетворении заявленных ООО требований надлежит отказать [216].

При всей обоснованности выводов арбитражных судов по подобной категории дел само по себе предоставление земельных участков под строительство объектов в определенной зоне, равно как и последующая выдача разрешений на их строительство при наличии утвержденных и действующих к тому моменту правил землепользования и застройки, не предусматривающих строительство объектов такого функционального назначения в данной зоне, вызывает определенные опасения относительно того, что любой субъект может оказаться в подобной ситуации со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными последствиями.

Тем не менее, рассмотренный пример судебной практики (равно как и указанные выше правовые нормы) наглядно демонстрирует претворение в жизнь классического цивилистического принципа приоритета прав на земельный участок перед правами на объект недвижимости. При этом из приведенного примера становится очевидно, что и наличие необходимого разрешения на строительство объекта в случае его строительства на земельном участке, не отведенном для этих целей, не легализует объект недвижимости [217], поскольку в такой ситуации презюмируется, что данное разрешение не могло быть выдано в принципе, и его фактическое наличие может свидетельствовать лишь о незаконности такого разрешения, но не о допущении возведенного на его основании объекта недвижимости в легальный гражданский оборот.

2. Создание объекта без получения на это необходимых разрешений

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГсК РФ (ч.1. ст.51 ГсК РФ) [218].