Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых обра, стр. 17

Глава II

Реализация принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов

§ 2.1. Понятие реализации принципа самостоятельности бюджетов при расходовании бюджетных средств и формировании бюджетных доходов

Основываясь на избранном нами подходе к пониманию реализации (осуществления) правовых норм [150], под реализацией (осуществлением) принципа самостоятельности бюджетов мы подразумеваем фактическое использование закрепленных этим принципом субъективных прав и выполнение установленных им юридических обязанностей.

Нельзя забывать, что принцип самостоятельности бюджетов является многоаспектным. Для целей нашего исследования важно разграничивать следующие аспекты принципа самостоятельности бюджетов:

1) имущественные (то есть непосредственно связанные с владением, пользованием и распоряжением материальными благами);

2) неимущественные (главным образом организационные – касающиеся публичного управления).

К примеру, утверждая право всякого публично-правового образования на расходование бюджетных средств (гарантирующее ему возможность распоряжения денежными средствами), принцип самостоятельности бюджетов выступает в своем имущественном аспекте. А вот признавая право осуществлять контроль [151] (который относится к публичному управлению и является сугубо организационной деятельностью), принцип самостоятельности бюджетов раскрывает один из своих неимущественных аспектов.

В рамках настоящего исследования рассматриваются только имущественные аспекты принципа самостоятельности бюджетов. Элементами же содержания принципа самостоятельности бюджетов, взятого исключительно в его имущественных аспектах, являются закрепленные ст. 31 БК РФ права и обязанности всякого публично-правового образования, обеспечивающие ему финансовую самостоятельность в сфере:

– формирования доходов бюджета;

– осуществления расходов бюджета.

В связи с этим два отдельных параграфа (§§ 2.2 и 2.3) настоящей работы посвящены рассмотрению проблем реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов российской бюджетной системы [152].

Итак, во второй главе речь пойдет именно о реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов, то есть о фактическом использовании закрепленных ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнении установленных ею юридических обязанностей, касающихся осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.

Что же представляют собой бюджетные расходы и доходы с юридической точки зрения?

Нормативное содержание самостоятельности публично-правового образования в сфере расходования бюджетных средств

Понятие «расходы бюджета» имеет легальную дефиницию. Согласно ст. 6 БК РФ расходами бюджета признаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования бюджетного дефицита. Несложно заметить, что законодательное определение не содержит необходимых критериев, позволяющих отличить бюджетные расходы от иных правовых явлений. Например, возвращаемые налогоплательщику из бюджета суммы излишне уплаченного налога:

а) представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства;

б) не относятся к источникам финансирования дефицита бюджета.

Таким образом, суммы излишне уплаченного налога, возвращаемые из бюджета налогоплательщику, формально отвечают указанным в ст. 6 БК РФ признакам бюджетных расходов. Тем не менее, они не являются расходами бюджета, даже с точки зрения законодателя: согласно ст. 218 БК РФ возврат излишне уплаченных сумм осуществляется в рамках исполнения бюджета по доходам, а не расходам. Вот почему легальную дефиницию бюджетных расходов нельзя использовать без учета их доктринального понимания.

В науке финансового права расходы бюджета определяют по-разному. Основные теоретические взгляды на бюджетные расходы сложились еще в советское время [153] и успешно используются по сей день [154]. Следуя советской доктринальной традиции, при дальнейшем изложении под бюджетными расходами мы будем подразумевать затраты публично-правового образования, осуществляемые им в целях выполнения своих задач и функций.

Некоторые нормы ст. 31 БК РФ, раскрывающие содержание принципа самостоятельности бюджетов, непосредственно регулируют отношения по осуществлению бюджетных расходов, а именно:

1. Норма, закрепляющая право и обязанность всякого публично-правового образования самостоятельно обеспечивать сбалансированность своего бюджета и эффективность использования бюджетных средств.

Сбалансированность бюджета предполагает соответствие суммарных объемов поступлений в бюджет и выплат из него (ст. 33 БК РФ). Выплаты из бюджета могут быть связаны как с бюджетными расходами, так и с источниками финансирования дефицита бюджета. Причем допустимый размер дефицита регионального (местного) бюджета ограничен ст. 92.1 БК РФ. Получается, что согласно ст. 31 БК РФ каждый субъект РФ (муниципальное образование) вправе и обязан иметь собственный сбалансированный бюджет, расходы которого в силу ст. ст. 33, 92.1 БК РФ могут лишь незначительно превышать доходы. Таким образом, норма ст. 31 БК РФ о необходимости обеспечения сбалансированности бюджета косвенно устанавливает и требования к объему расходов регионального (местного) бюджета, ограничивая тем самым финансовую самостоятельность субъектов РФ (муниципальных образований) в сфере расходования бюджетных средств.

В основе подобного правового регулирования лежат идеи, известные отечественной науке финансового права уже очень давно. К примеру, дореволюционный ученый Н. И. Тургенев отмечал: «…правительство должно стараться не делать расходов, превышающих его доходы» [155]. М. М. Сперанский в своем знаменитом сочинении «План финансов» указывал: «Расходы должны быть учреждаемы по приходам. Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде, нежели приискан будет источник прихода, ему соразмерного» [156]. Более того, с точки зрения М. М. Сперанского, бюджетные расходы и доходы нужно увязывать не только по их общему объему, но также и по территориальному признаку: «Расходы государственные должны быть удовлетворяемы из общих государственных доходов, губернские – из губернских и так далее» [157]. Последнее замечание М. М. Сперанского приближается к современным представлениям о бюджетной самостоятельности.

Важно учитывать, что в России подобные идеи получили нормативное воплощение задолго до закрепления БК РФ принципа самостоятельности бюджетов. К примеру, Постановление ЦИК СССР от 24 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» [158](далее – Постановление 1924 г.) и принятое взамен него Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик [159] (далее – Положение 1927 г.) содержали нормы, похожие на правило ст. 31 БК РФ о самостоятельном обеспечении бюджетной сбалансированности. Постановление 1924 г. (в ст. 25) и Положение 1927 г. (в ст. 6) предусматривали, что бюджеты союзных республик должны быть сбалансированы без дефицита на основе покрытия расходов за счет доходных источников, постоянно закрепленных за союзными республиками. Лишь в случае полной невозможности осуществления безусловно необходимых расходов союзной республики за счет твердо закрепленных доходов [160] предоставлялись средства общесоюзного бюджета на покрытие дефицита бюджета союзной республики. В сущности, аналогичные нормы в отношении республиканского бюджета автономной советской социалистической республики (далее – АССР) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее – РСФСР) содержала и ст. 9 Положения о бюджетных правах АССР РСФСР, утвержденное Постановлением ВЦИК от 29 ноября 1928 г. [161] (далее – Положение 1928 г.).