Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых обра, стр. 14

– гарантированное Конституцией РФ осуществление бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях органами публичной власти соответствующих публично-правовых образований невозможно без закрепления ст. 31 БК РФ права и обязанности каждого публично-правового образования самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

– вытекающее из Конституции РФ требование относительно автономного формирования доходных источников бюджета всякого публично-правового образования воплощается в норме ст. 31 БК РФ, утверждающей право всякого публично-правового образования на формирование бюджетных доходов.

Таким образом, все нормы, раскрывающие в ст. 31 БК РФ содержание принципа самостоятельности бюджетов, имеют конституционную природу: их установление непосредственно предопределено положениями Конституции РФ. Вот почему принцип самостоятельности бюджетов обязателен для федерального законодателя и обладает большей по сравнению с обыкновенными правовыми нормами юридической силой. Практическое значение этого вывода заключается в том, что в случае противоречия между принципом самостоятельности бюджетов и нормой закона (подзаконного акта) приоритетным должен признаваться названный принцип, поскольку он обусловлен Конституцией РФ.

Не менее важным является вопрос о возможных коллизиях между принципом самостоятельности бюджетов и другими бюджетно-правовыми принципами. К примеру, существует мнение [132], что принцип самостоятельности бюджетов противоречит закрепленному ст. 29 БК РФ принципу единства бюджетной системы РФ. Проблема соотношения принципов самостоятельности бюджетов и единства российской бюджетной системы, безусловно, заслуживает особого внимания [133].

Соотношение принципов самостоятельности бюджетов и единства российской бюджетной системы

В соответствии со ст. 29 БК РФ принцип единства бюджетной системы РФ предусматривает единство бюджетного законодательства, единство принципов организации и функционирования российской бюджетной системы, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, единый порядок формирования доходов и осуществления расходов всех бюджетов бюджетной системы и проч.

Противоречие между принципами самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы РФ можно увидеть, например, в следующем: введенный Федерацией – согласно принципу единства бюджетной системы – единый порядок осуществления бюджетных расходов препятствует свободной реализации субъектами РФ и муниципальными образованиями их права на расходование бюджетных средств, закрепленного принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ). Нужно отметить, что принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает ограничение упомянутого права, поскольку в ст. 31 БК РФ говорится о праве в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. Устанавливаемый же в рамках реализации принципа единства бюджетной системы РФ единый порядок расходования бюджетных средств призван определять процедуру, последовательность действий для осуществления бюджетных расходов. По одному своему предназначению он является средством ограничения самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований [134] в вопросах расходования бюджетных средств. Однако подобное ограничение не должно быть чрезмерным и приводить к утрате основного содержания или фактическому отрицанию права субъектов РФ и муниципальных образований на расходование бюджетных средств: в силу принципа самостоятельности бюджетов единый порядок осуществления бюджетных расходов не может не оставлять субъектам РФ и муниципальным образованиям хотя бы некоторую свободу в выборе форм и направлений расходования бюджетных средств. Таким образом, установление предписываемого принципом единства бюджетной системы РФ единого порядка осуществления бюджетных расходов всегда в той или иной степени ограничивает закрепленное принципом самостоятельности бюджетов право субъектов РФ и муниципальных образований на расходование бюджетных средств. Это и позволяет ставить вопрос о частичной несовместимости принципов самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы РФ.

Противоречие между указанными принципами можно усматривать и в том, что принцип единства бюджетной системы РФ направлен на ограничение вытекающего из принципа самостоятельности бюджетов права субъектов РФ и муниципальных образований формировать бюджетные доходы. В самом деле, реализация названного права осуществляется:

а) согласно единому порядку формирования доходов всех бюджетов российской бюджетной системы (как того требует принцип единства бюджетной системы РФ);

б) по правилам, установленным законодательством РФ о налогах и сборах (что является обязательным в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов).

Причем законодательство РФ о налогах и сборах наделяет субъекты РФ и муниципальные образования очень небольшим объемом полномочий. Такое федеральное регулирование осуществляется главным образом в рамках реализации принципа единства бюджетной системы РФ [135], поскольку именно он предусматривает обязательное установление единого порядка формирования доходов всех бюджетов российской бюджетной системы.

С учетом вытекающих из принципа единства бюджетной системы РФ ограничений закрепленное принципом самостоятельности бюджетов право субъектов РФ и муниципальных образований на формирование бюджетных доходов, как и их право на расходование бюджетных средств, может превратиться в абстрактную формулу, лишенную значимого конкретного содержания. Все это позволяет предположить, что принципы самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы РФ противоречат друг другу.

Как можно разрешить коллизию двух бюджетно-правовых принципов? Поскольку для ответа на этот вопрос необходима оценка самих принципов, рассмотрим ее основные (взаимоисключающие друг друга) варианты и вытекающие их них следствия:

1. Различна правовая природа принципов, и приоритетом обладает тот из них, который имеет конституционное значение.

Выше было показано, что принцип самостоятельности бюджетов предопределен положениями Конституции РФ и может быть непосредственно выведен из конституционных норм.

Принцип единства бюджетной системы РФ также имеет конституционную природу. Во многих своих актах КС РФ справедливо указывал, что установленный ч. 1 ст. 8 Конституции РФ принцип единства экономического пространства обусловливает создание «единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую» [136]. По мнению КС РФ, в условиях федеративного государства «бюджеты соответствующих уровней, будучи самостоятельными, составляют единую бюджетную систему» [137]. При этом бюджетная самостоятельность всегда реализуется «во взаимосвязи с конституционными принципами (курсив наш – Т. Б.) функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы» [138]. И хотя умаление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований недопустимо [139], конституционные нормы о государственном единстве и государственной целостности РФ обязывают федерального законодателя осуществлять такое правовое регулирование, которое «способствовало бы поддержанию единства бюджетной системы (курсив наш – Т. Б.) как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» [140].